Федеральное законотворчество в России, стр. 11

Губернская реформа предусматривала упрощение административно-территориального устройства (губерния – уезд, с ликвидацией провинций), укрепление в регионах государственной власти с опорой на дворянство, а также реформирование системы судебных органов и системы полицейского управления в губерниях. При этом полицейское управление подразумевало тогда «охранение благочиния, добронравия и порядка, наблюдение за исполнением предписанного в законе и приведение в исполнение решений высших присутственных мест».

Задачи губернской реформы 1775 года, по мнению Екатерины, состояли в оптимизации и повышении эффективности внутреннего управления территориями империи, унификации управления финансами и сбора налогов, а также в создании в каждой губернии сословных судов и специальных полицейских органов для обеспечения «должного» порядка, предотвращения и подавления народных протестов. Общее руководство губерниями императрицей было возложено на губернаторов и губернские правления, над которыми стояли наместники или генерал-губернаторы, возглавлявшие группы отдаленных губерний (первый в России прецедент аналога современных федеральных округов).

В рамках этой реформы была реорганизована и российская полиция: упразднена Главная полицмейстерская канцелярия; городская полиция в городах, где содержались военные гарнизоны, переподчинялась военным комендантам, а там, где они отсутствовали, учреждалась новая должность городничего, который назначался Сенатом по представлению губернского правления; в крупнейших городах страны, Санкт-Петербурге и Москве, были введены должности обер-полицмейстеров.

Сфера полицейского управления на губернских территориях поручалась вéдению приказов общественного призрения, земским судам, обер-полицмейстерам, городничим, комендантам, старостам и сотским. Губернаторы получили также в свое распоряжение гарнизонные воинские команды, которые несли «уличную» (патрульно-постовую в современном понимании) полицейскую службу в большинстве российских городов.

По итогам губернской реформы, к концу правления Екатерины II число губерний увеличилось с 23 до 51. Города были выделены в отдельные административно-территориальные единицы и в зависимости от своих территорий и населения разделены на части и кварталы. Введенное Екатериной административно-территориальное деление страны в основном сохранялось вплоть до 1917 года.

Новое административное деление территорий, созданное Екатериной II, обеспечивало удовлетворение сразу нескольких «публичных интересов» государства – от оптимизации общей системы государственного управления и унификации управления территориями до удобства управления финансами, сбора налогов и подавления народных протестов.

С 1779 года, как логическое продолжение законодательной реформы общегосударственного управления, началась работа над проектом закона о реформе полицейского управления в городах, завершившаяся в начале 1782 года. Таким актом о городской реформе системы полицейского управления стал также инициированный лично Екатериной II «Устав благочиния, или полицейский» 1782 года (далее – «Устав благочиния» 1782 года).

В нем нашли отражение все европейские правовые новации общей науки о полиции того времени из «Административного статута Берлина» Фридриха II Великого и иных западноевропейских правовых регламентов и ученых трактатов о науке полиции, в частности, работ Иоганна Генриха Готлиба фон Юсти «Основные начала полицейской науки» (1756) и Йозефа фон Зонненфельса «Основы учения о полиции, торговле и финансах» (1765). Екатерина II усердно «штудировала» эти законы и трактаты лично, а последний труд (австрийского юриста и писателя Зонненфельса) даже повелела перевести на русский язык и типографским способом издать его для использования в преподавании российским студентам-юристам.

Кстати, при Екатерине II в России заметно увеличивается число издаваемых книг по юридической тематике и, что очень важно, вводится практика публикаций большим тиражом многих государственных законов и распоряжений властей. Так, например, «Устав благочиния, или полицейский» за первые десять лет своего действия публиковался довольно большими тиражами пять раз.

«Устав благочиния» 1782 года состоял из 14 глав и 274 статей, регламентировавших правовой статус городских органов полицейского управления, их систему и основные направления деятельности. По «Уставу» главным органом городского полицейского управления стала управа благочиния. Это был коллегиальный орган во главе с полицмейстером, в который также входили городничий, приставы гражданских и уголовных дел, а также выборные от горожан. Все городские полицейские чины по должностям приписывались к соответствующим уровням «Табели о рангах».

Основной задачей полицейского управления в городах было обеспечение должного порядка, безопасности и общественного спокойствия на подведомственной территории; пресечение всех нарушений публичного порядка; ведение дознания и следствия по уголовным делам и т.д. В большинстве случаев полиция ограничивалась проведением дознания и предварительного следствия с последующей передачей материалов дел в судебные инстанции. При этом по политическим преступлениям полиция следствия не проводила.

Вместе с тем «Уставом благочиния» 1782 года органы и должностные лица городской полиции наделялись, наряду с судами, широкими юрисдикционными полномочиями. По многим категориям публичных деликтов того времени полиция не только вела производство по делам, но и «осуществляла суд», самостоятельно применяя наказания.

Во исполнение «Устава благочиния» в системе полицейского управления создавались новые специальные полицейско-судебные учреждения – управы благочиния. Они организовывались в каждом городе и были коллегиальными органами. Возглавляли управы обер-полицмейстер или городничий.

Города в полицейском отношении были поделены на части во главе с частными приставами, которым позже были «приданы» следственные приставы для производства дознаний и следствия. К каждой части приписывались также один или несколько судей «совестного» суда из наиболее уважаемых выборных горожан. Части, в свою очередь, делились на кварталы во главе с квартальными надзирателями, в помощь которым из горожан избирались на три года службы квартальные поручики.

Управы призваны были «сохранять благочиние, добронравие и порядок», заниматься благоустройством городов, принуждать горожан к исполнению законов, обеспечивать исполнение «повелений» правительства и решений судов, предупреждать и пресекать преступления и проступки, производить следствие, а также «чинить суд» за преступления и «полицейскую расправу» – за маловажные проступки. Все эти обязанности были достаточно подробно определены Екатериной в «Наказе управы благочиния», изданном в 1782 году вместе с «Уставом благочиния, или полицейским».

Решение о необходимости проведения территориальной реформы управления Российской империей (губернской реформы) 1775 года неслучайно было принято императрицей после подписания 10 (21) июля 1774 года Кючук-Кайнарджийского мирного договора, завершившего вторую в XVIII столетии (но первую при Екатерине) и гораздо более успешную русско-турецкую войну 1768–1774 годов.

Учитывая, что до этого, в 1771 году, армия генерал-аншефа В. М. Долгорукова овладела Крымом, а выбранный крымскими беями сторонник крымско-российского сближения хан Сахиб II Гирей подписал 1 (12) ноября 1772 года с князем Долгоруковым Карасубазарский договор (по которому Крым объявлялся независимым ханством под покровительством России), Кючук-Кайнарджийский договор, по сути, положил конец Османскому господству над Крымом. Крымское ханство было объявлено независимым от Турции. К России отошли крепости Керчь и Еникале, запиравшие выход из Азовского в Черное море. Большая часть земель на побережье Азовского моря, а также Керченский пролив стали российскими.

Окончательное присоединение к Российской империи Новороссии и большей части Северного Причерноморья (усилиями прежде всего князя П. С. Потемкина и будущих генералиссимусов Суворова и Кутузова) произошло 28 июня (9 июля) 1783 года на основании подписанного Екатериной II за два месяца до этого Манифеста «О принятии полуострова Крымского, острова Тамана и всей Кубанской стороны под Российскую державу».